《寶雞市集中供熱管理辦法》政策解讀

原文地址：寶雞市人民政府關于印發《寶雞市集中供熱管理辦法》的通知

一、《辦法》制定的必然性

（一）制定《辦法》是適應上位法變更和政策調整的必然要求。《寶雞市城市集中供熱管理辦法》（寶政發〔1996〕98號）廢止后，中省市對城市集中供熱規劃建設、清潔環保、計量改革、服務標準等方面頒布了多項重要政策法規，相關國家標準、行業標準也有較大修訂。隨著我市集中供熱格局和管理模式不斷發展變化，盡快填補集中供熱關鍵性法規空窗，適應上位法變更和政策調整是新時期供熱管理工作的必然要求。

（二）制定《辦法》是推進供熱事業高質量發展的重要舉措。《辦法》確立了我市集中供熱規劃編制、事業發展思想，即“推動空氣質量持續改善，優化能源結構；加快供熱行業轉型提升，提高服務質量；規范供熱服務和用熱行為，維護雙方權益”。具體條款中明確了集中供熱的定義、原則和適用范圍；明確供熱主管和相關配合部門的職責，規范供熱企業的經營活動；對包含清潔能源在內的集中供熱項目建設提供了支持依據。《辦法》為我市集中供熱事業長遠規劃提供了清晰藍圖，是推進事業高質量發展的重要舉措。

（三）制定《辦法》是解決供用熱突出問題的現實需要。隨著城市快速發展和居民經濟文化水平提升，熱用戶對多樣化、個性化采暖需求明顯增強，供用熱雙方權益保障方面的矛盾日漸增多。針對此，辦法明確了供用熱雙方的合同關系、產權邊界，提出了“室溫不達標的退費條款”，規定了用熱方違反相關要求事項的處置措施。《辦法》為保障雙方權益提供明確的法規指引和堅實的立法支撐，是解決供用熱突出問題的現實需要。

二、《辦法》主要內容

《辦法》分為總則、規劃與建設、供熱管理、用熱管理、設施維護管理、投訴和爭議處理、監督管理、法律責任及附則，共9章61條。

第一章總則，主要明確草案的設立目的、適用范圍、集中供熱事業發展原則、供熱主管和相關配合部門的職責，新能源供熱政策以及熱價制定和調整流程。

第二章規劃與建設，主要明確城市供熱規劃的意義與作用、對熱電聯產熱源的要求、集中供熱工程的審批及建設要求。

第三章供熱管理，主要明確本市集中供熱實行特許經營、政府定價、供熱時間、溫度、服務公開、保供責任及要求等供熱方的責任與義務。

第四章用熱管理，主要明確入網申請流程、供熱合同事項、停復熱、計量及計費程序、采暖設施使用要求等用熱方的責任與義務。

第五章設施管理維護，主要明確產權內設施維護及移交專業化運營要求、供熱設施建設及保修要求、設施安全檢查要求、保障供熱設施安全的要求。

第六章投訴和爭議處理，主要明確供熱報修及投訴處理要求、測溫及退費規定。

第七章監督管理，主要明確建立供熱聯席會議制度、制定突發事件應急預案及考核要求。

第八章法律責任，主要明確對供、用熱雙方違反辦法相關要求事項的處置。

第九章附則，主要解釋辦法中重要行業術語概念。

三、《辦法》重要條款解讀

（一）關于我市集中供熱時長的規定。《辦法》第二十二條規定“本市集中供熱期為當年的11月15日至次年的3月15日。如遇異常低溫情況，市、縣人民政府可以決定提前供熱或者延期停熱,并對提前供熱或者延期停熱發生的費用給予適當補貼。”明確了市域范圍內的集中供熱統一供熱時間和彈性供熱原則。

（二）有關供熱溫度及溫度不達標退費的規定。《辦法》第二十七條規定“集中供熱期內，正常天氣條件下，且供熱系統正常運行時，供熱企業應當保證熱用戶臥室、起居室的室溫不低于18℃，其他部位的室溫應當符合國家住宅設計規范的溫度要求。供用熱合同另有約定的，從其約定。”該規定符合《陜西省城鎮供熱服務標準（暫行）》陜建市發〔2020〕80號文件具體內容。

《辦法》第四十九條規定“因供熱企業原因導致熱用戶臥室、起居室的溫度不達標的，供熱企業應當及時采取措施，保證室溫達到規定標準，并根據供熱用熱雙方確認的不達標天數，去除基本熱費后，按照下列標準向熱用戶退還熱費：

（一）供熱溫度高于或者等于16℃、低于18℃的，退還熱費的20%；（二）供熱溫度高于或者等于14℃、低于16℃的，退還熱費的50%；（三）供熱溫度低于14℃的，全額退還熱費。供熱企業應當于每年集中供熱期結束后至6月30日前通知熱用戶并辦理退費。”該規定符合《陜西省城鎮供熱服務標準（暫行）》陜建市發〔2020〕80號文件內容，并參考《西安市集中供熱條例》退費操作辦法，對供熱質量賦予社會監督，倒逼供熱企業提高服務質效，有利于行業健康發展。

（三）關于我市供熱規劃及供熱企業經營相關規定。《辦法》第二章第八條、第九條確立了“規劃先行”的總體原則和編制流程，第十條至第十八條為集中供熱配套建設提供了有力政策保障。第三章明確了市域范圍內的集中供熱特許經營制度，規定了相關經營企業的具體要求，并對“一站式”“互聯網+”服務與智慧供熱提出了明確要求。

（四）關于維護城市集中供熱設施的相關規定。《辦法》第五章第四十四條、第四十五條和第八章第五十三條明確提出了對供熱管道、井蓋、閥門等基礎公用設施及附屬設施予以保護，盜竊、損壞、危害相關設施將追究相關責任并處罰。

（五）停熱戶交納基本熱費問題。理論依據方面，一是熱的特殊性。水電氣熱是家庭生活必需的4種基本能源，熱是其中唯一的輻射能，具有熱輻射和熱傳導特性，是一種較為特殊的商品。二是戶間傳熱現象。停熱戶冬季平均室溫在10℃左右，必然發生正常用熱戶向停熱戶的戶間傳熱現象，用熱戶熱量散失最大值可達到50%。因此，國家標準強制規定，圍護結構耗熱量在總散失熱量中比重大，應計算通過隔墻或樓板等的傳熱量。三是正常用熱戶因戶間傳熱導致熱量散失后，回水溫度進一步降低，循環水二次加熱增加供熱企業的燃料消耗，增加制熱成本。實測數據方面，根據清華大學建筑節能研究中心與承德熱力集團供熱能耗調研分析結論，一是樓棟內單耗異常的用戶中有96%周圍存在停熱戶，單耗與周圍停供用戶數呈正相關。二是底層、頂層、邊戶、中間樓層等不同位置熱用戶周圍存在停熱戶時，單耗增幅范圍為5%至32%。其中，中間用戶單耗增幅最大，為15%至32%。停熱戶不僅增加建筑能耗，還影響四鄰的供暖質量，損害正常用熱戶利益。三是與停熱戶相鄰的計量熱用戶，其單耗隨閥門調節比例的增加，呈現降低趨勢。但隨著相鄰停熱戶的增加，單耗與調節比例的關系并不明顯，甚至不降反增，挫傷了計量用戶的節能意識和積極性。立法依據方面，中省政策明確。國家發改委、住建部2007年出臺《城市供熱價格管理暫行辦法》明確“基本熱價主要反映固定成本。基本熱價可以按照總熱價30%-60%的標準確定”，陜西省物價局2011年出臺《關于調整我省集中供熱價格的通知》明確“全省統一基本熱價比例按30%執行”。

（六）建筑入住率達到60%應予供熱問題。理論依據方面，一是低入住率建筑整體獲得的熱量，將長期、大量彌補熱散失，建筑整體及用戶單耗異常，導致供熱質量低下，在供熱企業及正常熱用戶均付出巨大成本的情況下，供用熱雙方矛盾不可調和。二是低入住率供熱直接危及系統安全運行，影響供熱質量。供熱系統接入低入住率建筑，將出現“大馬拉小車”現象，設備需調整相應參數，無法達到額定功率，直接造成運行參數不穩定、系統憋壓，甚至管道破裂等安全事故，影響供熱質量。實測數據方面，根據清華大學建筑節能研究中心與承德熱力集團供熱能耗調研分析結論，小區樓棟供熱單耗與入住率呈線性關系，在入住率60%以下線性關系較為明顯，且隨著入住率增加，單耗逐漸下降。在入住率60%至80%之間，單耗與入住率線性關系不再明顯，單耗在一定范圍內波動。同時，高參數運行無法解決低入住率引起的不熱問題。

城市集中供熱屬公用事業，是城市經濟運行和社會發展的重要保障，具有顯著的基礎性、先導性和自然壟斷性，直接關系社會公眾利益和人民群眾生活質量，關系實體經濟運行成本效率。市委、市政府及相關職能部門將貫徹落實好《辦法》，全力推動供熱工作安全高效實施、穩定健康發展，不斷提高供熱服務質效，以實際行動踐行以人民為中心的發展思想，增強人民群眾獲得感。